Ograniczenia i zakazy w prowadzeniu działalności gospodarczej
Rada Ministrów od początku ogłoszenia w Polsce stanu epidemii spowodowanej rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, wydaje rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Rozporządzenia te potocznie są nazywane rozporządzeniami ,,covidowymi” i na ich mocy Rada Ministrów wprowadza m.in. zakazy i ograniczenia w prowadzeniu określonych rodzajów działalności gospodarczej, pod rygorem zapłaty kar administracyjnych w kwocie do 30 000 zł w przypadku niedostosowania się do wprowadzonych zakazów i ograniczeń.
Wielu przedsiębiorców zastanawia się, czy przyjęta metoda legislacji zakazów i ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej, pozostaje w zgodzie z naszym krajowym porządkiem prawnym, w tym szczególnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.
Czy wprowadzane w Polsce zakazy i ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej są zgodne prawem?
W celu odpowiedzi na to pytanie należy wyjść od przeanalizowania samego prawa obywateli do prowadzenia działalności gospodarczej.
Art. 20 Konstytucji RP stanowi, że:
Społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej.
Prawo do pracy zarobkowej na własny rachunek nie może być więc postrzegane jako przywilej, lecz jest wyrazem szeroko pojętej wolności. Natomiast zgodnie z art. 22 Konstytucji ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.
Nie ulega zatem wątpliwości, że prawo do prowadzenia działalności gospodarczej jest szczególnym konstytucyjnie chronionym prawem obywatela, które może zostać ograniczone jedynie po spełnieniu określonych w Konstytucji warunków. Zasada ograniczenia prawa do prowadzenia działalności gospodarczej jest analogiczna do ograniczeń innych praw i wolności człowieka przewidzianych w Konstytucji RP.
Art. 31 ust. 3 Konstytucji bowiem wprost wskazuje, że:
Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, a nie tylko zawierać ogólne stwierdzenie, że Rada Ministrów może w drodze Rozporządzenia wprowadzić czasowe ograniczenie o określonej treści. Niedopuszczalne konstytucyjnie bowiem jest takie sformułowanie upoważnienia do wydania rozporządzenia, które w istocie upoważnia nie do wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy, lecz do samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień ograniczających konstytucyjnie chronione prawa i wolności obywateli (tak np. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22.09.1997 r., K 25/97).
Tylko unormowania techniczne, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności, mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.
Ograniczenie czy faktyczny zakaz działalności gospodarczej?
Mając na uwadze dotychczas przedstawione rozważania, przyjrzyjmy się, czy wprowadzane przez Radę Ministrów zakazy i ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej na terenie kraju, zostały wprowadzone zgodnie z zasadami określonymi w Konstytucji.
Zgodnie z art. 46a w zw. z art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
W przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów, ograniczenia polegające m.in. na czasowym ograniczeniu określonych zakresów działalności przedsiębiorców.
Jak wynika z analizy zapisu samej delegacji ustawowej, Rada Ministrów w drodze Rozporządzenia może jedynie wprowadzić czasowe ograniczenia określonych rodzajów działalności gospodarczej, ale nie może jej całkowicie zakazać. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej, rozumiane jako stan, kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków, np. sanitarnych, nie może być interpretowane równoznaczne z zakazem jej prowadzenia, czyli stanem, kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona.
Oznacza to, że zarówno Konstytucja, jak i delegacja zawarta w ustawie, nie pozwala Radzie Ministrów całkowicie zakazywać prowadzenia określonych rodzajów działalności gospodarczych. Przy czym podkreślić należy, że wprowadzone przez Radę Ministrów ograniczenia w prowadzeniu niektórych rodzajów działalności gospodarczej, są faktycznie zakazem ich prowadzenia. Jako przykład możemy podać tu występujące w rozporządzeniach ,,covidowych” ograniczenie polegające na zezwoleniu prowadzenia działalności gastronomicznej polegającej wyłącznie na serwowaniu napojów i posiłków na wynos. O ile dla przedsiębiorców prowadzących restauracje, powyższe ograniczenie rzeczywiście wiązało się tylko z pewnymi ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej, to dla innych przedsiębiorców, np. osób prowadzących kluby nocne, było faktycznym zakazem prowadzenia tego rodzaju działalności gospodarczej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w Polsce nie można sprzedawać alkoholu na wynos. Dlatego ograniczenie prowadzenia działalności gastronomicznej poprzez dopuszczenie wyłącznie możliwości sprzedaży napojów na wynos, było faktycznie zakazem prowadzenia tego rodzaju działalności gospodarczej.
Czy przyjęta przez rząd metoda legislacji covidowej była prawidłowa?
Odnosząc się do samej metody wprowadzenia przez Radę Ministrów ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej należy zauważyć, że delegacja ustawowa zawarta w znowelizowanej ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie określa żadnych wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, które może zostać wydane przez Radę Ministrów.
Zgodnie natomiast z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP
Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z siedzibą w Opolu w swoim wyroku z dnia 27 października 2020 r. wydanym w sprawie o sygn. akt.: II SA/Op 219/20 słusznie zauważył, że ,,Upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia w zakresie uregulowanym art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawiera w istocie wytycznych dotyczących treści wydawanego na tej podstawie rozporządzenia. W konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Żaden przepis upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawiera umocowania do określania w rozporządzeniu zakazów prowadzenia działalności gospodarczej. Rada Ministrów upoważniona była wyłącznie do wprowadzenia rozporządzeniem ograniczeń w zakresie korzystania z wolności działalności gospodarczej. W tym więc zakresie kontrolowane rozporządzenie zostało wydane bez upoważnienia ustawowego, nie wykonuje też ustawy, gdyż wprowadza do systemu prawnego treści nieznane ustawie, w tym przypadku wprowadza nieznany ustawie zakaz prowadzenia działalności gospodarczej ze względu na stan epidemii. Dlatego też w tej części rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. 2020 r. poz. 697 ze zm.) narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, nie spełniając też konstytucyjnych warunków wymaganych dla relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem.”.
Należy również zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie, który w wyroku z dnia 11 grudnia 2020 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 765/20 słusznie zauważył, że ,,Przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Dlatego należy podkreślić, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.”
Sąd wskazał również, że ,,z powyższymi regułami zerwano wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS -CoV-2. Całość ograniczeń wolności i praw została przeniesiona z ustawy do rozporządzenia. Byłoby to dopuszczalne w przypadku ogłoszenia stanu klęski żywiołowej. Art. 21 i art. 22 ustawy o stanie klęski żywiołowej określa bowiem niezbędne ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w przypadku wystąpienia stanu klęski żywiołowej. Z kolei art. 5 ust. 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej pozwala Radzie Ministrów określić w rozporządzeniu, w zakresie dopuszczonym art. 21 i art. 22, rodzaje niezbędnych ograniczeń praw i wolności.”. Jak wiemy, do dnia dzisiejszego stan klęski żywiołowej nie został ogłoszony.
Z tej przyczyny Sąd uznał, że ,,Przyjęta technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2000 r. poz. 374 ze zm.) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na wyposażeniu wprost Rady Ministrów w kompetencję do wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.” Dlatego też Sąd stwierdził niekonstytucyjność tych przepisów ustawy i rozporządzenia oraz odmówił ich zastosowania.
Nie ulega zatem wątpliwości, że delegacja ustawowa zawarta w ustawie, na podstawie której Rada Ministrów wydaje rozporządzenia ograniczające konstytucyjnie chronione wolności i prawa przedsiębiorców, nie spełnia wymagań konstytucyjnych określonych w art. 92 ust. 1 Konstytucji, a więc nie obowiązuje.
Jakie są tego konsekwencje?
W rezultacie oznacza to, że sądy administracyjne powinny uchylać decyzje nakładające na przedsiębiorców kary administracyjne za realizowanie przysługujących im konstytucyjnie chronionych praw i wolności polegających na możliwości swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej.Wydawane przez Radę Ministrów przepisy ograniczające lub faktycznie odbierające możliwość prowadzenia działalności gospodarczej są sprzeczne z Konstytucją i jako takie nie obowiązują. W przypadku zaskarżenia przez przedsiębiorcę wydanej przez sanepid decyzji administracyjnej nakładającej na niego karę administracyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien z urzędu przeprowadzić analizę prawną analogiczną jak ta przeprowadzona w niniejszym artykule i uchylić zaskarżoną decyzję.
r. pr. Michał Cierżnicki
Radca prawny, absolwent Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu na kierunku prawo oraz Wydziału Administracji i Nauk Społecznych Uniwersytetu Kazimierza Wielkiego w Bydgoszczy na kierunku administracja. Specjalizuje się w obsłudze podmiotów gospodarczych oraz w sprawach związanych z ochroną praw i wolności człowieka i obywatela. Od początku ogłoszenia w Polsce stanu pandemii aktywnie zaangażowany w pomoc przedsiębiorcom i obywatelom przed bezprawnymi działaniami organów państwowych.