Orzeczeniem Sądu Najwyższego Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej z dnia 13 stycznia 2022 roku (stosunkiem głosów 6 do 3) wstrzymano wdrożenie obowiązku szczepień na COVID-19 lub przeprowadzania testów wśród pracowników firm zatrudniających powyżej 100 osób, nałożonego na obywateli przez OSHA (Administrację Bezpieczeństwa i Zdrowia w Pracy), organ podlegający Sekretarzowi Pracy.
Orzeczenie Sądu Najwyższego, jakkolwiek wydane w innym systemie prawnym, powinno być przeanalizowane przez polskie środowisko prawnicze, w tym przede wszystkim przez sędziów, w kontekście granic ingerencji władz w prawa i wolności w imię walki z pandemią COVID-19.
Przeanalizujmy zatem, jakie argumenty zostały użyte przez sędziów w uzasadnieniu tego orzeczenia.
TŁO SPRAWY
W części wstępnej orzeczenia sędziowie wskazali, iż Sekretarz Pracy, działający za pośrednictwem OSHA – Administracji Bezpieczeństwa i Zdrowia w Pracy, niedawno uchwalił obowiązek szczepień (vaccine mandate) dla większości pracowników społeczeństwa amerykańskiego. Obowiązek ten dotyczy około 84 milionów pracowników, obejmując praktycznie wszystkich pracodawców zatrudniających co najmniej 100 pracowników. Na mocy tych przepisów pracownicy mają otrzymać szczepionkę na COVID-19. Obowiązek ten nie będzie dotyczyć tych pracowników, którzy co tydzień będą poddawać się testom na obecność koronawirusa na własny koszt i jednocześnie będą nosić w pracy maski zasłaniające twarz. Sąd Najwyższy podkreślił, że wprawdzie Kongres uchwalił przepisy dotyczące walki z pandemią, jednakże nigdy jeszcze nie wprowadził jakichkolwiek środków podobnych do tych, które wprowadzić chciała władza federalna poprzez OSHA.
OSHA opublikowała swoją regulację 5 listopada 2021 r. Wiele stanów, firm i organizacji non-profit zakwestionowało przepisy OSHA w sądach apelacyjnych w całym kraju i sprawa ostatecznie trafiła do Sądu Najwyższego.
Sędziowie przypomnieli, iż Kongres USA uchwalił Kodeks Bezpieczeństwa i Higieny Pracy w 1970 roku i stworzył Administrację Bezpieczeństwa i Higieny Pracy (OSHA), która jest częścią Departamentu Pracy i działa pod nadzorem jej Sekretarza. Jak sama nazwa wskazuje, zadaniem OSHA jest zapewnienie bezpieczeństwa i higieny pracy, a czyni to poprzez egzekwowanie standardów bezpieczeństwa i higieny pracy ogłoszonych przez Sekretarza. Takie standardy muszą być „rozsądnie konieczne lub odpowiednie, aby zapewnić bezpieczne lub zdrowe zatrudnienie”. Muszą również zostać opracowane przy użyciu rygorystycznego procesu, który obejmuje powiadomienie, komentarz i możliwość wysłuchania publicznego. Ustawa zawiera wyjątek od tych zwykłych procedur powiadamiania i komentowania dla tzw. „awaryjnych tymczasowych standardów”. Takie standardy mogą wchodzić w życie natychmiast po opublikowaniu w Rejestrze Federalnym. Są one dopuszczalne jedynie w wyjątkowych okolicznościach: Sekretarz Pracy musi wykazać, że “pracownicy są narażeni na poważne niebezpieczeństwo związane z narażeniem na substancje lub środki uznane za toksyczne lub fizycznie szkodliwe lub stanowiące nowe istotne ryzyka” oraz że „norma awaryjna jest konieczna, aby chronić pracowników przed takimi niebezpieczeństwami”.
Sędziowie przypomnieli, że przed pojawieniem się COVID-19 Sekretarz wykorzystał to uprawnienie zaledwie dziewięć razy (i nigdy nie wydawał reguły tak szerokiej jak obecnie). Spośród tych dziewięciu zasad awaryjnych sześć było zakwestionowanych w sądzie i tylko jedna z nich została w całości utrzymana. Potwierdza to wyjątkowy, nadzwyczajny charakter zastosowania tzw. awaryjnych standardów.
Nowa regulacja miała w zamierzeniu być realizacją planu prezydenta Joe Bidena przedstawionego we wrześniu 2021 r., którego celem było zwiększenie liczby zaszczepionych Amerykanów. Po dwumiesięcznym opóźnieniu Sekretarz Pracy wydał obiecane przepisy wyjątkowe – wspomniany wyżej tzw. standard awaryjny. Zgodnie z zapowiedzią zasada dotyczy wszystkich osób, które pracują dla pracodawców zatrudniających 100 lub więcej pracowników. Istnieją nieliczne zwolnienia dla pracowników, którzy: pracują zdalnie „100% czasu” lub „pracują wyłącznie na zewnątrz”, ale te zwolnienia są zdaniem Sądu w dużej mierze iluzoryczne. Sekretarz oszacował na przykład, że tylko dziewięć procent architektów krajobrazu i ogrodników kwalifikuje się jako pracujący wyłącznie na zewnątrz. Sędziowie zwrócili uwagę, że regulacja nie czyni żadnych rozróżnień na podstawie branży czy też ryzyka narażenia na COVID-19, zrównując sytuację m.in. ratowników medycznych i pakowaczy mięsa.
Na mocy nowego prawa pracodawcy muszą opracować, wdrożyć i egzekwować obowiązkową politykę szczepień przeciwko COVID-19. Pracodawca ma zweryfikować stan szczepień każdego pracownika i zachować na to dowód. Tzw. “vaccine mandate” zawiera wyjątek dotyczący zatrudnienia osób, które wymagają od niezaszczepionych pracowników cotygodniowego poddawania się testowi na COVID–19 i zakrywanie twarzy w miejscu pracy, a koszt tych środków ponosić ma taki pracownik. Ale jak podkreślili sędziowie, pracodawcy nie są zobowiązani do zaoferowania tej opcji, a regulacja prawna na poziomie federalnym ma na celu wymóc likwidację ustanawiania przeciwnego prawa stanowego. Niezaszczepieni pracownicy, którzy nie przestrzegają powyższych zasad, mają zostać przymusowo „usunięci z miejsca pracy”. Natomiast pracodawcy, którzy dopuszczają się naruszeń powyższych przepisów będą karani wysokimi grzywnami: do 13.653 USD za “zwykłe” naruszenie i do 136.532 USD za naruszenie “umyślne”.
JAKIE KWESTIE ROZWAŻAŁ SĄD NAJWYŻSZY?
Przechodząc do meritum argumentacji Sądu Najwyższego USA należy wskazać, że sędziowie podkreślili, że główne pytanie na kanwie tej sprawy brzmi w istocie “kto decyduje ?” i czy ten “ktoś” ma prawo nałożenia obowiązkowej procedury medycznej dotykającej ponad 80 milionów Amerykanów. Czy agencja rządowa taka jak OSHA może nakazać zaszczepienie się lub regularne testowanie osób stanowiących około ⅔ ogólnej liczby pracowników w USA? Sąd Najwyższy, choć oczywiście nie jest organem zdrowia publicznego, jest jednak odpowiedzialny za rozwiązywanie sporów o to, jakie władze mają kompetencje do tworzenia regulacji prawnych rządzących codziennym życiem obywateli USA zgodnie z Konstytucją i prawami stanowymi. Nie ma wątpliwości, że organy władzy federalnej i stanowej dysponują legitymacją do regulowania kwestii zdrowia publicznego. Cieszą się „ogólną mocą rządzenia”, w tym posiadają wszystkie suwerenne uprawnienia przewidziane przez Konstytucję. W rzeczywistości poszczególne stany podjęły szereg działań w odpowiedzi na pandemię koronawirusa. Kompetencje rządu federalnego nie są jednak ogólne, lecz ograniczone i podzielone. Rząd federalny musi właściwie powołać się na konstytucyjnie wyliczone źródło uprawnień do uregulowania w danym obszarze. Musi to być także zgodne z konstytucyjnie zagwarantowanym podziałem władzy. A jeśli chodzi o ten ostatni obowiązek, to Sąd Najwyższy ustanowił co najmniej jedną istotną zasadę: „Oczekujemy, że Kongres powinien mówić wyraźnie”, jeśli chce przypisać (federalnej) agencji wykonawczej decyzje „o ogromnym znaczeniu gospodarczym i politycznym”. Inaczej mówiąc, delegacja ustawowa dla danej agencji rządowej (takiej jak OSHA) musi wynikać wyraźnie z przepisów ustawy federalnej i nie może być ogólna czy dorozumiana.
Sąd Najwyższy USA wyraźnie podkreślił w przedmiotowym orzeczeniu, że regulacja OSHA nie zdaje egzaminu z tej zasady (zwanej doktryną głównych pytań). Przyznanie sobie przez OSHA prawa do zmuszenia 84 milionów Amerykanów do przyjęcia szczepionki lub poddania się regularnym testom ma olbrzymie znaczenie dla społeczeństwa, a Kongres nigdy nie przyznał tej agencji takiego prawa pomimo wprowadzania wielu rozwiązań legislacyjnych mających na celu walkę z COVID-19. Kongres upoważnił jedynie OSHA do wydania przepisów “nadzwyczajnych” po ustaleniu, że „pracownicy są narażeni na poważne niebezpieczeństwo ze strony substancji lub środków uznanych za toksyczne lub fizycznie szkodliwe” i „że takie normy awaryjne są niezbędne do ochrony pracowników przed takim niebezpieczeństwem”. Według samej Agencji przepis ten daje jej „prawie nieograniczoną swobodę” wprowadzania w całym kraju nowych zasad w odpowiedzi na pandemię, o ile zasady te są „rozsądnie powiązane” z bezpieczeństwem i higieną w miejscu pracy.
Sąd Najwyższy USA stwierdził, że powyższe upoważnienie nie stanowi samodzielnej podstawy dla OSHA do wprowadzania wszelkich przepisów mających na celu przeciwdziałanie epidemii koronawirusa. Przepisy te nie zostały przyjęte w odpowiedzi na obecną pandemię, ale około 50 lat temu, w czasie tworzenia OSHA. Od tego czasu, w oparciu o te zasady, wydała ona tylko nieliczne regulacje dotyczące niebezpieczeństw, które panują w miejscu pracy, jak dotyczące np. azbestu i rzadkich chemikaliów. Co ciekawe, około dwa lata temu OSHA wyjaśniła sądowi federalnemu, że omawiane przepisy wyjątkowe „nie upoważniają OSHA do wydawania ogólnych standardów zdrowotnych”, które mają wpływ na życie pracowników poza miejscem pracy. Natomiast przepisy dotyczące obowiązku szczepień to jest właśnie to, co OSHA chce teraz zrobić – regulować nie tylko to, co dzieje się w miejscu pracy, ale skłonić pracowników do podjęcia procedury medycznej, która wpływa na ich życie także na poza miejscem ich pracy. Historycznie w USA takie sprawy były zawsze regulowane na szczeblu państwowym przez władze, które cieszą się szerszym i bardziej ogólnym uprawnieniem do rządzenia niż agencje rządowe. Tymczasem nawet na poziomie federalnym OSHA prawdopodobnie nie jest agencją najbardziej kojarzoną z regulacją kwestii zdrowia publicznego.
Sędziowie jasno dali do zrozumienia, że tzw. doktryna głównych pytań ma znaczenie dlatego, że gwarantuje, iż władza rządu federalnego czyni użytek z prawa, które pochodzi od wybranych przedstawicieli narodu (artykuł I Konstytucji USA). Jeśli organy administracyjne starają się regulować codzienne życie i wolności milionów Amerykanów, to muszą przynajmniej być w stanie wykazać, że ich uprawnienia pochodzą wyraźnie od Kongresu jako demokratycznie wybranej reprezentacji społeczeństwa amerykańskiego. Pod tym względem omawiana doktryna jest ściśle związana z tym, co czasami nazywa się doktryną niedelegowania. Obie te doktryny mają na celu ochronę podziału władz i zapewnienie, że wszelkie nowe przepisy regulujące życie Amerykanów podlegają silnym procesom demokratycznym zgodnie z Konstytucją. Doktryna braku delegacji zapewnia demokratyczną odpowiedzialność, uniemożliwiając Kongresowi celowe delegowanie swoich uprawnień ustawodawczych na niewybieralnych urzędników.
Czasami prawodawcy mogą uciekać się do przekazania uprawnień agencjom, aby „zredukować stopień, w jakim zostaną pociągnięci do odpowiedzialności za niepopularne działania”. Konstytucja narzuca tu jednak pewne granice, tak aby Kongres nie mógł przekazać wszystkich swoich uprawnień legislacyjnych niewybieralnym urzędnikom, gdyż wówczas – wbrew Konstytucji – umożliwiłoby to łamanie sfery prywatnej życia i wolności Amerykanów na podstawie samego aktu wykonawczego (rangi podustawowej), a nie za zgodą ich wybranych przedstawicieli. Doktryna głównych pytań pełni podobną funkcję poprzez ochronę przed nadużyciem delegacji władzy ustawodawczej na podległe organy.
Czasami Kongres uchwala szeroko sformułowane ustawy, aby rozwiązać ważne kwestie polityczne w danej dziedzinie, pozwalając agencjom rządowym wypracować szczegóły realizacji. Istnieje możliwość, że następnie dana agencja będzie dążyć do wykorzystania jakiejś luki, dwuznaczności lub wątpliwego wyrażenia w ustawie, aby wziąć na siebie odpowiedzialność wykraczającą daleko poza początkowe zadanie. Doktryna głównych pytań chroni przed taką ewentualnością, uznając, że Kongres zwykle nie „chowa słoni w mysich norach”. W ten sposób doktryna ta pełni funkcję gwarancyjną i jest „istotnym sprawdzianem” dla ekspansywnego i agresywnego działania władzy wykonawczej.
Sędziowie podkreślili, że przedmiotowa sprawa stanowi właśnie tego rodzaju przypadek. Z jednej strony OSHA rości sobie prawo do wydania ogólnokrajowego obowiązku (vaccine mandate) w niezmiernie ważnej sprawie, ale nie może wykazać wyraźnego upoważnienia ze strony Kongresu do tego rodzaju działania. Z drugiej strony, jeśli OSHA naprawdę byłaby wyposażona w takie uprawnienia, to stanowiłoby to złamanie konstytucyjnej zasady delegacji władzy ustawodawczej. Wówczas bowiem prawo dałoby tej agencji niemal nieograniczoną swobodę do wydawania regulacji prawnych dotyczących ogółu obywateli USA.
ORZECZENIE NIE BYŁO JEDNOGŁOŚNE
Nie można zapominać o tym, że orzeczenie Sądu Najwyższego nie zapadło jednogłośnie. Za jego przyjęciem było 6 z 9 sędziów. Zdanie odrębne zgłosiło 3 sędziów, którzy wskazali m. in. na istotne zagrożenie ze strony COVID-19 dla obywateli USA, a zwłaszcza pracowników. Zdaniem tych sędziów OSHA zrobiła to, co nakazał Kongres: podjęła działania w celu rozwiązania problemu ciągłego zagrożenia COVID-19 w pracy. OSHA wydała opisywany wyżej “awaryjny tymczasowy standard” wymagający od pracownika albo zaszczepienia, albo testowania i używania masek – o ile pracują na rzecz podmiotu zatrudniającego co najmniej 100 osób. Te przepisy są zdaniem sędziów niezbędne, aby zająć się niebezpieczeństwem wynikającym z epidemii COVID-19. W zdaniu odrębnym argumentują oni, że mamy do czynienia z „nowym zagrożeniem” i że stanowi ono „fizycznie szkodliwy środek”. Sędziowie zdecydowanie poparli ustalenia Agencji wskazując, że zatrudnia naukowców, lekarzy i innych ekspertów w dziedzinie zdrowia publicznego, zwłaszcza w odniesieniu do środowisk pracy, a ich ustalenia wspierają stanowisko OSHA i rządu federalnego. OSHA szacuje, że omawiane przepisy uratują ponad 6 500 istnień ludzkich i zapobiegną ponad 250 000 hospitalizacjom w ciągu sześciu miesięcy od ich wprowadzenia (na taki okres je wprowadzono). Zdaniem sędziów podpisanych pod zdaniem odrębnym te dane nie podlegają dyskusji. Ubolewają oni, że Sąd Najwyższy odrzucił te przepisy, co ich zdaniem ogranicza zdolność rządu federalnego do przeciwdziałania niezrównanemu zagrożeniu, jakie stwarza COVID-19 dla ogółu pracowników.
Omawiane przepisy stanowią zdaniem trójki sędziów jedynie zachętę do szczepień, ponieważ umożliwiają pracodawcom na przyjęcie polityki testowania i zasłaniania twarzy jako środka równorzędnego szczepieniom, wobec czego nie można tej sytuacji traktować jako przymuszania do tych ostatnich. Poza tym awaryjny standard wprowadza pewne wyjątki od powyższych reguł. Umożliwia on także pracodawcy, który byłby w stanie wykazać, że warunki w jego miejscu pracy sprawiają, że jest ono równie „bezpieczne i zdrowe” jak to, w którym funkcjonują wyłącznie pracownicy zaszczepieni albo przetestowani i w maskach zasłaniających twarz, na odstąpienie od stosowania omawianych przepisów.
NIE “JAK?”, A “KTO?”
Sąd Najwyższy USA wskazał, że pytanie, które przed nami stoi, nie brzmi: “jak zareagować na pandemię?”, tylko “kto ma do tego prawo?”.
Odpowiedź jest jasna: Zgodnie z obecnym prawem USA, ta władza spoczywa w rękach poszczególnych Stanów i Kongresu, a nie OSHA. Mówiąc to sędziowie podkreślili, że nie kwestionują intencji działań samej Agencji (czy szerzej administracji rządowej), a jedynie spełniają obowiązek egzekwowania wymagań prawa w sytuacji mającej wpływ na życie 84 milionów Amerykanów. Poszanowanie tych wymagań może być trudne w momencie walki z epidemią. Ale jeśli Sąd Najwyższy miałby ich przestrzegać tylko w warunkach pokoju, to w sytuacjach nadzwyczajnych – takich jak obecna epidemia – zachowanie wolności obywatelskich zgodnie z konstytucyjnym podziałem władz byłoby wyłącznie iluzoryczne. Tym samym, Sąd Najwyższy USA zakwestionował przepisy wydane przez Administrację Bezpieczeństwa i Zdrowia w Pracy (OSHA) dotyczące obowiązku szczepień dla pracowników u pracodawców zatrudniających powyżej 100 osób lub – zamiennie – obowiązku cotygodniowego wykonywania testów na COVID-19 i stosowania masek ochronnych. Sąd Najwyższy USA wskazał przy tym, że brak jest odpowiednich upoważnień ustawowych dla OSHA do regulowania tak ważnych kwestii, ponieważ należą one do sfery uprawnień Kongresu oraz władz stanowych.
PODSUMOWANIE
Autorzy artykułu podzielają pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy USA. Chociaż nie można wprost przenieść omawianego orzeczenia na grunt polskiego prawa, to jednak dotyka ono zasad, które stanowią podstawę także polskiego porządku prawnego. Bez względu na to, czy żyjemy w czasach spokojnych, czy wyjątkowych (epidemii, klęski żywiołowej itp.), obowiązujące prawo zawsze musi być przestrzegane i egzekwowane. Dla sytuacji nadzwyczajnych polska Konstytucja przewiduje szczególne regulacje, które pozwalają na ograniczanie obowiązujących praw i wolności obywatelskich w celu przeciwdziałania zagrożeniom dla dobra ogółu, jednakże musi to odbywać się w zgodzie z obowiązującymi przepisami – aby jednostka miała gwarancję, że władze państwowe nie przekraczają swoich uprawnień. Może do tego dojść wyłącznie w określonych prawem sytuacjach i w określonym trybie, którego nie może przekreślać wyjątkowość sytuacji wynikającej z epidemii COVID-19. Jest to aktualne o tyle, że w ciągu ostatnich niespełna dwóch lat tzw. obostrzenia covidowe wprowadzane były w drodze rozporządzeń lub z dyskusyjną podstawą prawną, co w dalszym ciągu budzi zasadne wątpliwości co do ich konstytucyjności.
Warto więc, aby również polscy prawnicy, w tym przede wszystkim sędziowie orzekający w tzw. sprawach covidowych, pochylili się nad opisywanym orzeczeniem i pamiętali o nim, zamiast – ukryci za maskami – udawali, że Konstytucja nie obowiązuje wtedy, gdy chodzi o nasze zdrowie.
Wojciech Kokociński – sędzia Sądu Rejonowego w Nakle nad Notecią
Wojciech Kokociński – sędzia Sądu Rejonowego w Nakle nad Notecią, absolwent Uniwersytetu Jagiellońskiego (ukończył studia prawnicze z wyróżnieniem), odbył aplikację sądową w Sądzie Okręgowym w Bydgoszczy, złożył egzamin sędziowski z wynikiem bardzo dobrym, w 2005 r. rozpoczął pracę w Sądzie Rejonowym w Nakle nad Notecią jako asesor sądowy w wydziale karnym. W 2009 r. powołany przez Prezydenta RP Lecha Kaczyńskiego na urząd sędziego. Od 2010 r. nieprzerwanie pełni funkcję Przewodniczącego Wydziału Rodzinnego i Nieletnich Sądu Rejonowego w Nakle nad Notecią.
r. pr. Paweł Stasiaczyk
Paweł Stasiaczyk – absolwent Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu na kierunku prawo, członek Okręgowej Izby Radców Prawnych w Toruniu, broker ubezpieczeniowy licencjonowany przez Komisję Nadzoru Finansowego od 2010 r. Specjalizuje się w ubezpieczeniach odpowiedzialności prawnej kadry kierowniczej spółek kapitałowych (D&O) oraz odpowiedzialności cywilnej zawodowej, doradzając w tym zakresie czołowym polskim przedsiębiorstwom, w tym notowanym na Giełdzie Papierów Wartościowych i New Connect.