Krytyczna analiza projektu ustawy z dnia 31 sierpnia 2022 roku o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej (nr w wykazie prac Rady Ministrów UD432) w aspekcie zagrożeń dla konstytucyjnych praw i wolności jednostki
Żyjemy w coraz ciekawszych czasach. W ciągłym biegu, zasypywani informacjami o nadchodzącym kryzysie, czających się na każdym kroku zagrożeniach, faszerowani lękiem o nasze bezpieczeństwo.
Dlatego w opinii rządzących nadszedł moment, kiedy Państwo musi zareagować i dla naszego bezpieczeństwa wprowadzić nowe, kompleksowe rozwiązania prawne. Należy objąć nas stosowną ochroną, abyśmy nie musieli się martwić, że w razie niespodziewanego zagrożenia (które zapewne nadejdzie bardzo szybko) rządzący nie będa mieli odpowiednich instrumentow prawnych, aby niezwłocznie zareagować i zapobiec nieszczęściu. Cudownym remedium tych problemów ma być kompleksowy akt prawny o nazwie ustawa o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej. Przyjrzyjmy się bliżej, jakie rozwiązania zostały przewidziane w tym projekcie.
Geneza powstania projektu ustawy
Projekt ustawy o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej powstał w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji (aktualnie znajduje się w fazie opiniowania i uzgodnień) i został sporządzony w związku z uchwaleniem przez Sejm ustawy o obronie Ojczyzny w dniu 11 marca 2022 r.(która weszła w życie 23 kwietnia 2022 r.), co pociągnęło za sobą m. in. utratę mocy obowiązującej przepisów działu IV ustawy z 1967 roku dotyczących obrony cywilnej (artykułów 137–173 tej ustawy).
Obrona cywilna stanowi istotny komponent ochrony ludności, zwłaszcza w sytuacji wojny (ochrona ludności, zakładów pracy i urządzeń użyteczności publicznej, dóbr kultury, ratowanie i udzielanie pomocy poszkodowanym w czasie wojny), ale także poza nią (współdziałanie w zwalczaniu klęsk żywiołowych i zagrożeń środowiska oraz usuwaniu ich skutków). Twórcy projektu podkreślają, że chodzi im głównie o uporządkowanie przepisów prawnych. Należy w jednym akcie normatywnym zgromadzić wszystkie najważniejsze rozwiązania dotyczące ochrony ludności, a więc m. in., obrony cywilnej czy stanu klęski żywiołowej. Czym więc ma być “ochrona ludności”?
Ochrona ludności została zdefiniowana w art. 2 ust. 1 ustawy jako „system zintegrowanej działalności organów i podmiotów ochrony ludności mający na celu zapewnienie bezpieczeństwa ludności oraz mienia i infrastruktury w sytuacji wystąpienia zagrożenia naturalnego lub wywołanego działalnością człowieka, przez zapewnienie środków ochrony życia i zdrowia ludzi, mienia, infrastruktury, dziedzictwa kulturowego oraz środowiska”. Elementami ochrony ludności mają być zarządzanie kryzysowe i krajowy system ratowniczy, których definicje zawarto w ust. 2 i 3 artykułu 2. Organami administracji publicznej właściwymi w sprawach ochrony ludności, zwanymi dalej „organami ochrony ludności”, są: Prezes Rady Ministrów, ministrowie kierujący działami administracji rządowej, wojewoda, starosta, wójt, burmistrz lub prezydent miasta i wykonują one zadania na rzecz ochrony ludności w czasie pokoju (artykuł 5 ustawy). W rozdziale 2 ustawy bardzo szczegółowo określono kompetencje i zadania każdego z tych organów, możliwość powoływania zespołów wspomagających w czasie kryzysu, kwestie dotyczące systemu informatycznego itp.
Konstytucja RP zbędnym balastem – wystarczy silny rząd
Bardzo ciekawe rozwiązania pojawiają się w rozdziale 3 ustawy (podnoszenie gotowości podmiotów ochrony ludności). Mianowicie, ustawa wprowadza, poza stanem klęski żywiołowej, stan pogotowia i stan zagrożenia. Jest to o tyle zaskakujące, że nie są to formy stanów nadzwyczajnych przewidziane w Konstytucji RP, przy czym instytucje te posiadają pewne cechy charakterystyczne właśnie dla takich stanów. Podobne rozwiązania znalazły się już wcześniej w tzw. ustawach antycovidowych w trakcie ogłoszonego stanu epidemii koronawirusa. Stowarzyszenie Prawników Głos Wolności wielokrotnie podkreślało, że rozwiązania te były sprzeczne z Konstytucją, gdyż nie ogłoszono wówczas stanu klęski żywiołowej (a było to możliwe, ponieważ choroba zakaźna szerząca się na terenie całego kraju stanowi taką przesłankę). Zamiast tego zdecydowano się na wydawanie szeregu rozporządzeń godzących w podstawowe prawa i wolności obywatelskie (swoboda przemieszczania się, prowadzenie działalności gospodarczej, wolność zgromadzeń itp.).
Teraz podobne instrumenty prawne jakby po cichu, tylnymi drzwiami nagle znalazły się w projektowanej ustawie o ochronie ludności (wcześniejsze wersje projektu nie zawierały takich rozwiązań).
Zanim przejdziemy do szczegółowej analizy nowych instytucji stanu pogotowia i stanu zagrożenia warto przypomnieć, że Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie stoi na jednoznacznym stanowisku, iż należy odróżnić stan normalnego funkcjonowania państwa (także w razie wystąpienia sytuacji kryzysowej) oraz stany nadzwyczajne w sytuacji szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające (art. 228 ust. 1 Konstytucji RP). Regulacje ustawowe nie mogą obchodzić przepisów rozdziału Konstytucji o stanach nadzwyczajnych, a tym bardziej nie mogą ich naruszać.
Tymczasem projekt ustawy o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej kompletnie lekceważy obowiązujący w Polsce porządek prawny, w którym w normalnej sytuacji funkcjonowania państwa wolności i prawa człowieka można ograniczyć jedynie w sytuacjach określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, czyli tylko ustawą i tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności albo wolności i praw innych osób (zasada proporcjonalności). Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Drugą sytuacją jest natomiast stan nadzwyczajny, który pozwala na znacznie głębszą ingerencję Państwa w prawa i wolności obywatelskie, jednakże także pod pewnymi warunkami, określonymi w rozdziale XI Konstytucji RP.
Projekt ustawy o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej całkowicie zaprzecza tym zasadom, poprzez wprowadzenie stanu pogotowia i stanu zagrożenia, które są niejako pośrednimi etapami do wprowadzenia stanów nadzwyczajnych. Konstytucja nie przewiduje tego typu rozwiązań i w tym zakresie z mamy do czynienia z przepisami niedopuszczalnymi, w sposób rażący łamiącymi zasady demokratycznego państwa prawnego i obowiązującą w naszym kraju ustawę zasadniczą. Omówmy teraz szerzej te dwie kontrowersyjne instytucje.
Stan pogotowia i stan zagrożenia – nowe quasi stany nadzwyczajne
Zgodnie z projektem ustawy o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej stan pogotowia może być wprowadzony: „jeżeli z uwagi na niekorzystne okoliczności wywołane działaniami sił natury lub działalnością człowieka, w tym wystąpienie sytuacji kryzysowej na określonym obszarze, zachodzi konieczność podniesienia gotowości organów administracji do realizacji zadań z zakresu ochrony ludności”, a stan zagrożenia – „jeżeli wprowadzenie stanu pogotowia jest niewystarczające do realizacji zadań z zakresu ochrony ludności i konieczne jest podjęcie przez organy administracji publicznej dodatkowych działań oraz wprowadzenie ograniczeń, zakazów i nakazów obowiązujących podmioty ochrony ludności” (art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 projektu). Stan pogotowia wprowadza, przedłuża (wprowadzenie następuje na czas nie dłuższy niż łącznie 30 dni) lub odwołuje – w drodze rozporządzenia – wojewoda na obszarze całego województwa lub jego części, minister właściwy do spraw wewnętrznych na obszarze całego państwa lub jego części (z przepisu nie wynika czy ta część ma być większa niż województwo czy może być np. mniejsza). Stan zagrożenia wprowadza na okres nie dłuższy niż 30 dni lub odwołuje Prezes Rady Ministrów z inicjatywy własnej lub na wniosek ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Propozycja wprowadzenia tych dwóch przejściowych stanów jest odpowiedzią na postulat “[…]braku określenia mechanizmów systemowego podniesienia gotowości organów administracji publicznej w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowej, które nie wymagają wprowadzenia stanów nadzwyczajnych[…]”
Analiza cytowanych przepisów pokazuje nam, że upoważnienia do wydania stosownych rozporządzeń wprowadzających tzw. quasi stany nadzwyczajne pogotowia i zagrożenia przez wojewodę, właściwego ministra czy premiera mają charakter blankietowy. Są one bardzo ogólnie sformułowane – czym są np. “niekorzystne okoliczności”? Takie rozwiązanie może prowadzić do ogromnych nadużyć i absolutnie nie można go uznać za zgodne z normami wynikającymi z art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawa) oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP (rozporządzenia muszą być wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania i powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu prawnego).
Tymczasem w art. 31 projektu ustawy o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej mamy szczegółowo wymieniony zakres czynności i podmioty, którym można wydawać wiążące polecenia i decyzje w przypadku wprowadzenia stanów pogotowia i zagrożenia, a także stanu klęski żywiołowej. Wojewoda może wydawać polecenia obowiązujące organy administracji rządowej działające w województwie, państwowe osoby prawne, organy samorządu terytorialnego, samorządowe osoby prawne oraz samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej i polecenia te (w formie decyzji administracyjnej) są natychmiast wykonalne z chwilą ich doręczenia lub ogłoszenia oraz nie wymagają uzasadnienia (art. 31 ust. 3 i 4 projektu).
Z kolei Prezes Rady Ministrów może wydawać polecenia obowiązujące organy administracji rządowej, państwowe osoby prawne, organy samorządu terytorialnego, samorządowe osoby prawne oraz samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz przedsiębiorców a minister, do zakresu działania którego należy zapobieganie skutkom stanu zagrożenia lub stanu klęski żywiołowej lub ich usuwanie może, z własnej inicjatywy lub na wniosek wojewody, wydawać polecenia obowiązujące podmioty, o których mowa w ust. 1 projektu, z wyłączeniem Prezesa Rady Ministrów.
Zgodnie z art. 31 ust. 7 omawianej ustawy w razie odmowy wykonania polecenia, niewłaściwego wykonywania tego polecenia albo braku skuteczności w realizacji działań koordynacyjnych wynikających z obowiązywania stanu zagrożenia lub stanu klęski żywiołowej (ale już nie pogotowia) przez organy samorządu terytorialnego, Prezes Rady Ministrów, na wniosek właściwego terytorialnie wojewody, może w drodze decyzji administracyjnej, orzec o przejęciu zadań organów samorządu terytorialnego przez wojewodę, na czas określony, w zakresie niezbędnym do wykonania polecenia lub realizacji zadań koordynacyjnych wynikających z obowiązywania tych stanów zawiadamiając o tym ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Decyzja taka podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być zaskarżona do sądu administracyjnego, co nie wstrzymuje jej skuteczności. Natomiast jeżeli chodzi o wykonywanie zadań objętych poleceniami wydanymi w stosunku do przedsiębiorców następuje to na podstawie umowy zawartej z przedsiębiorcą, przez wskazanego w decyzji ministra albo wojewodę – w przypadku decyzji wydawanych przez Prezesa Rady Ministrów; wojewodę – w przypadku decyzji wydawanych przez ministra lub starostę lub wójta – w przypadku decyzji wydawanych przez Prezesa Rady Ministrów, ministra lub wojewodę.
Z rozwiązaniami tymi ściśle skorelowany jest artykuł 32 projektu, który stanowi, że w czasie obowiązywania stanu zagrożenia albo stanu klęski żywiołowej funkcjonariusz Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej oraz żołnierz Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej realizujący zadania związane z wykonywaniem poleceń, o których mowa w art. 31 ust. 1–3, ma prawo wydawania osobom poleceń określonego zachowania się w granicach niezbędnych do wykonania czynności związanych z reagowaniem na zaistniałe zagrożenie lub klęskę żywiołową i w celu realizacji ustawowych zadań odpowiednio Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej lub Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.
Po raz kolejny w ustawie pojawia się bardzo ogólne sformułowanie, z którego absolutnie nie można wywnioskować do jakich czynności będa uprawnieni funkcjonariusze służb mundurowych i w jakim zakresie będą mogli oni bezpośrednio wkraczać w sferę naszych praw i wolności. Nasuwa się bowiem automatycznie wniosek, że wielokrotnie będzie to zależało wyłącznie od decyzji danego funkcjonariusza i dokonanej przez niego oceny sytuacji. W pewnych przypadkach może to przybrać nawet formę środków przymusu bezpośredniego, jeżeli zdaniem mundurowego okaże się to konieczne do odpowiedniej reakcji na stan zagrożenia. Bardzo łatwo w takiej sytuacji o przekroczenie obowiązków czy nadużycie uprawnień bądź użycie zupełnie nieproporcjonalnych środków, do czego powszechnie dochodziło w czasie stanu epidemii. Wszyscy pamiętamy, z jaką łatwością Policja wraz z Sanepidem przeprowadzała np. szczegółowe kontrole lokali przedsiębiorców, którzy to zgodnie z prawem (a nie informacjami przekazanymi przez Ministra Zdrowia na konferencji prasowej) nie zdecydowali się na zamknięcie działalności.
W uzasadnieniu projektu przyznano zresztą, że proponowany „mechanizm wydawania i wykonywania poleceń, w tym również wynikających z tego tytułu zadań, jest wzorowany na rozwiązaniach przyjętych w ustawie z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych”. Rozwiązania te, zdaniem autorów projektu, „okazały się skuteczne w sytuacji kryzysowej wywołanej epidemią wirusa COVID-19” i dlatego zapewne znalazły się w projekcie ustawy o ochronie ludności.
Ku państwu totalitarnemu
Po raz kolejny należy powtórzyć, że omawiane rozwiązania są bardzo niebezpieczne i zmierzają w kierunku państwa antydemokratycznego. Autorzy ustawy sami bowiem przyznają, że zamierzają na stałe wprowadzić do obowiązującego porządku prawnego instrumenty tzw. antycovidowe, które były niekonstytucyjne i które spowodowały, że w przytłaczającej większości spraw, sądy jednoznacznie potwierdzały że rząd naruszył konstytucyjne prawa i wolności obywateli.
Wprowadzenie tych rozwiązań nie będzie zatem służyć, uporządkowaniu stanu prawnego, a jedynie umocnieniu dokonywania zmiany ustroju Rzeczypospolitej Polskiej w kierunku nieproporcjonalnego wzmacniania egzekutywy (rządu), bez formalnego zmieniania przepisów Konstytucji. Dochodzi bowiem do zatarcia konstytucyjnych granic między normalnym stanem funkcjonowania państwa, kiedy to w sytuacji zwykłych zagrożeń, ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka są poddane ustawowym ograniczeniom określonym w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a stanami nadzwyczajnymi, kiedy dopuszczalne ograniczenia wolności i praw muszą podlegać ściśle określonym przepisom konstytucyjnym.
Proponowane w projekcie ustawy przepisy dają znaczne możliwości przejmowania kompetencji samorządu terytorialnego przez organy administarcji rządowej co godzi w konstytucyjnie zapewnioną samodzielność jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), gdzie jedynie tzw. kryterium legalności formalnie umożliwia organom centralnym nadzór nad samorządem. Znacznie bardziej niepokojące jest jednak ogólne uprawnienie dla służb mundurowych (Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Sił Zbrojnych) do wydawania obywatelom wiążących poleceń określonego zachowania się i w celu realizacji ustawowych zadań Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej lub Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Takie rozwiązanie tworzy ogromne pole do nadużyć w sferze praw i wolności jednostki, bez zapewnienia skutecznej możliwości przeciwdziałania tym poleceniom. Tak określone kompetencje służb wprost zmierzają do faktycznej totalitaryzacji ustroju państwa.
Urzędnicy działają, a obywatele ponoszą szkody – bez prawa do odszkodowania
Rozdział 4 projektu szczegółowo przedstawia zasady wprowadzenia stanu klęski żywiołowej i ograniczenia praw i wolności jednostki związane z tym stanem. Rozwiązania te, choć pozwalające na bardzo szeroką ingerencję w nasze prawa i wolności, są zgodne z artykułem 228 Konstytucji RP, dlatego też nie wymagają szerszego omówienia.
Wątpliwości budzi jedynie ograniczenie możliwości uzyskiwania odszkodowania z tytułu wprowadzenia stanu klęski żywiołowej. Projekt ustawy nie mówi bowiem wprost o odszkodowaniach z tego tytułu, natomiast wprowadza szczególne rozwiązania w związku z wystąpieniem klęski żywiołowej w gminach odrębnie uznanych za poszkodowane (rozdział 7) oraz o pomocy dla osób fizycznych poszkodowanych w wyniku wystąpienia klęski żywiołowej (rozdział 8). Czy to oznacza, że zostaniemy w ogóle pozbawieni prawa do pełnego wyrównania strat majątkowych wynikających z ograniczenia w stanie klęski żywiołowej wolności i praw człowieka i obywatela? Mowa jest bowiem w tych rozdziałach o pożyczkach dla pracodawców i przedsiębiorców oraz pomocy w formie zasiłków celowych i doraźnych na określone cele przyznawanych w formie decyzji administracyjnej, a nie na podstawie orzeczenia sądu o odszkodowaniu z tytułu poniesionych strat majątkowych. Wygląda to na celowe działania rządzących, mające na celu systematyczne deprecjonowanie roli wolności jednostki i przysługujących jej praw w demokratycznym państwie prawa, którym przecież Rzeczpospolita Polska ma być zgodnie z art. 2 Konstytucji. Warto w tym miejscu wskazać, że poprzedni projekt ustawy wprost w art. 110 zakładał możliwość dochodzenia odszkodowań “[…]za szkody poniesione w czasie działań związanych z ochroną ludności[…]”. Projektodawcy nie wyjaśniają, jakie były motywy zmian w tym zakresie.
Podsumowanie- czym w istocie jest ustawa o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej?
Czy rzeczywiście projektowana ustawa jest tylko uporządkowaniem dotychczasowego stanu prawnego i ułatwieniem organom państwa szybkiej reakcji w razie powstania zagrożenia? Czy też ustawa ta jest niczym innym, jak kolejnym wyłomem w zasadach demokratycznego państwa prawnego albo nawet jego zaprzeczeniem? Projektodawcy wyraźnie wskazują, że założeniem ustawy jest usprawnienie funkcjonowania państwapoprzez “[…]optymalizację działań, w tym skrócenie czasu reakcji państwa, przez wprowadzenie na stałe do porządku prawnego regulacji sprawdzonych w ramach walki z COVID-19”. Wzmocniona zostanie rola Prezesa Rady Ministrów, ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz wojewodów w odniesieniu do sfery nie tylko zarządzania kryzysowego w sytuacji niecierpiącej zwłoki, lecz także ochrony ludności i obrony cywilnej. Wprowadzona zostanie na stałe do porządku prawnego możliwość wydawania poleceń w sytuacji nadzwyczajnego zagrożenia przez ww. organy.
Omawiany projekt jest także wymierzony w samorząd terytorialny w Polsce. Daje on bowiem nieograniczone możliwości ingerencji Prezesa Rady Ministrów w działalność jednostek samorządu terytorialnego w razie wprowadzenia “quasi-stanów nadzwyczajnych”. Swoisty zamach na samorządność utwierdza w przekonaniu o zamiarach budowania systemu prawnego alternatywnego do Konstytucji.
Co więcej, całkowicie pominięto rolę sądów w bieżącej kontroli nad decyzjami podejmowanymi przez organy władzy wykonawczej, głównie administracji rządowej. Niezależnie od zakresu ingerencji w prawa i wolności obywatelskie, nie ma powodu wykluczać ze sfery publicznej działalności władzy sądowniczej, która na bieżąco powinna kontrolować i korygować działania rządu. Wbrew optymistycznym wnioskom autorów ustawy, nadzwyczajne rozwiązania dotyczące reakcji na pandemię COVID-19 ujawniły, na nieznaną dotąd skalę, liczbę nadużyć prawa. Potwierdziły to tysiące orzeczeń sądów karnych i administracyjnych. Nie można twierdzić, że w czasie stanów nadzwyczajnych, a szczególnie w stanach “podzwyczajnych” (stan pogotowia i stan zagrożenia) sądownictwo nie może działać w interesie praworządności. Naszym zdaniem, w takich sytuacjach – wręcz powinno.
Bezpieczeństwo ponad wszystko. Ten cel przyświeca projektowi ustawy i jego twórcom. Jednakże naszym zdaniem to kolejny etap na drodze do pełnego podporządkowania władzy wykonawczej nie tylko władzy ustawodawczej i sądowniczej, ale przede wszystkim projekt legalizujący procedury pozbawiania obywateli RP praw i wolności gwarantowanych (jeszcze) w Konstytucji RP.
dr Paweł Błażejczyk
Paweł Błażejczyk – doktor nauk prawnych ze specjalizacją prawo konstytucyjne, wykładowca Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie, współpracuje z Kancelarią Prawną Civitas et Ius.
Wojciech Kokociński – sędzia Sądu Rejonowego w Nakle nad Notecią
Wojciech Kokociński – sędzia Sądu Rejonowego w Nakle nad Notecią, absolwent Uniwersytetu Jagiellońskiego (ukończył studia prawnicze z wyróżnieniem), odbył aplikację sądową w Sądzie Okręgowym w Bydgoszczy, złożył egzamin sędziowski z wynikiem bardzo dobrym, w 2005 r. rozpoczął pracę w Sądzie Rejonowym w Nakle nad Notecią jako asesor sądowy w wydziale karnym. W 2009 r. powołany przez Prezydenta RP Lecha Kaczyńskiego na urząd sędziego. Od 2010 r. nieprzerwanie pełni funkcję Przewodniczącego Wydziału Rodzinnego i Nieletnich Sądu Rejonowego w Nakle nad Notecią.
współpraca redakcyjna:
adw. Maja Gidian r. pr. Paweł Nogal